"이양된 복지사업에 지방정부 허리휜다"
2005년 한시적으로 분권교부세 방식 도입
한국장총

지방비 부담 가중, 지역별 복지 불균형 심화 예상됨에 따라, 운영기한 5년 연장

사 회복지사업의 지방 이양은 지방재정운영의 자율성을 제고하기 위해, 1991년에 설치된 기능이양합동심의회의 활동을 시작으로 지속적으로 추진되어 왔다. 특히, 2004년 7월 국무회의에서 확정된 ‘국고보조금 정비방안’을 통해 사회복지사업의 지방 이양이 대폭적으로 이루어졌다.

2005 년부터 13개 부처의 149개 사업(9,581억원)이 지방에 이양되었는데, 보건복지부의 사업은 67개(약 5,959억원)로 전체 국고사업 중 41%에 해당한다. 이 중 장애인복지사업은 24개(약 1,760억원)로 복지부사업 중 차지하는 비중이 가장 높다.

2005 년부터 본격화된 사회복지사업의 지방 이양은 갑작스러운 지방 이양에 따른 지방정부의 재정부담을 완화하기 위해 분권교부세방식으로 도입되었다. 이는 지방 이양 사업이 순조롭고 효과적으로 정착될 수 있도록 용도의 제한 없이 자치단체의 일반예산으로 2005년부터 2009년까지 한시적으로 도입된 것이다.

사 회복지사업의 지방 이양 이후, 중앙정부가 별도의 재원대책 없이 지속적으로 사업을 확대함으로써, 지방자치단체의 재정부담이 증가하고 있다. 또한 재정자립도에 따른 서비스 배분 및 장애인복지시설의 전문인력에 대한 처우의 지역 간 불균형이 발생하고 있다.

지 역간 사회복지사업의 불균형이 발생하는 가운데, 지난 10월 ‘제2차 지역발전위원회 회의’에서 이달곤 행정안전부 장관은 ‘사회복지 수요 증가에 따라 지방비의 부담이 가중되고, 분권 교부세 폐지 시 지역별 복지 불균형 심화가 예상됨에 따라, 복지서비스의 안정적 지원을 위해 운영기한을 5년(2010~2014년) 연장키로 했다.’고 밝혔다.

이번 정책레포트에서는 사회복지사업의 지방이양 배경 및 시행 내용을 알아보고, 분권교부세의 운영기한 연장이 지방 이양으로 인해 나타난 지역별 복지 불균형 문제를 해결할 수 있는 방법을 알아보고자 한다.

2005년 한시적으로 분권교부세 방식 도입

분권교부세 방식으로 운영하는 지방이양사업의 운영기한을 한차례 더 연기한다는 발표가 최근 있었다. 지난 2005년 총 149개의 국고보조사업이 지방으로 이양되었는데 분권교부세는 급작스럽게 재원을 마련할 방도가 없는 지방정부의 재정적 상황을 고려하여 지방이양된 사업에 대해 한시적으로 도입된 별도의 재정이다. 분권교부세는 초기에 내국세의 0.83%를 해당사업에 분할한다는 방식으로 설계되었으나 재정부족의 지방정부의 재정부담이 커지자 이듬해 내국세의 0.94%로 변경되었다. 분권교부세는 본래 2009년까지만 지급되고 2010년부터 지방이양사업은 분권교부세 사업이 아니라 보통교부세 사업, 즉 지방정부의 재량집행사업으로 전환되기로 계획되어 있었다. 그러나 계획대로 추진되지 못하고 다시 분권교부세를 5년간 연장한다는 공표가 이루어진 것이다. 이는 2005년 지방으로 이양된 149개 국고보조사업을 2010년부터 실질적인 지방사무로 추진하는데 일정한 문제가 발생하고 있다는 의구심을 가지게 한다. 149개 지방이양사업 중에 보건복지부 소관 사업은 67개, 이 가운데 장애인복지사업은 24개이다.

본 글에서는 먼저 국고보조사업들의 지방이양이 왜 추진되었는지, 또 어떤 사업들이 어떤 기준으로 선정되어 지방으로 이양되었는지를 살펴보고 지난 5년간 분권교부세 사업으로 추진되던 지방이양사업에 어떤 문제들이 있었는지를 알아보고자 한다. 그리고 지방이양사업에서 발생한 문제가 분권교부세의 연장으로 해결될 수 있는지를 논의해보고자 한다. 이상의 논의는 지방이양사업 중에서 사회복지사업에 초점을 맞추었으며 지방이양 이후에 변화와 관련하여서는 장애인 분야에 주목하여 살펴보고자 하였다. 개선방안에 대한 논의는 사회복지사업 전반, 즉 국고보조사업과 지방이양사업 전체를 포괄하여 진행하고자 한다. .

국고보조사업의 지방이양의 배경

국고보조사업의 지방 이양은 2003년 4월 정부혁신지방분권위원회에 의해 국고보조사업 정비의 일환으로 추진되었다. 2004년에 결정된 지방분권로드맵에 따라 2005년부터 중앙정부의 국고보조금사업 정비 차원에서 지방이양이 시행되었다. 국고보조금은 일반적으로 특정 행정서비스를 지정하여 중앙정부가 보조하는 것으로 재원의 용도가 중앙정부에 의해 정해지고 지출 분야가 세분화되어 있기 때문에 집행에서 지방정부의 재량권은 취약하다는 특징을 가진다. 다시 말해, 국고보조금 사업의 권한은 중앙정부에 있기에 국고보조사업 부분이 지방정부의 재원과 사업에서 큰 비중을 차지한다는 것은 지방자치단체의 행정적 권한과 자율성이 그만큼 제약된다는 것을 의미한다. 또한, 전국에 획일적으로 적용되는 재정보조 조건으로 인하여 지역 내에서 우선순위가 낮은 사업임에도 불구하고 지방비를 지출해야 하는 일이 생기거나, 국고보조에 따른 지방비 부담액이 과중할 경우 오히려 지방재정의 압박요인으로 작용할 수 있는 문제를 가진다. 더불어 사업수가 많고 보조단위가 세분화되어 있어 지역 내 다른 사업과의 연계나 통합을 도모할 수 없도록 사업이 운용되기에 일부 사업에서는 경직성, 비효율성이 발생한다. 이러한 국고보조금제도는 지방정부를 단순집행기능과 재정의존에 머물게 하며 독립적인 재정, 행정능력 증진을 저해하였다. 국고보조금은 1991년 2조원에서 2004년 12.7조원으로 증가하였고, 전체 이전재정에서 차지하는 비중 역시 15.3%에서 23.6%로 크게 증가하였다. 이렇게 국고보조사업의 비중이 증대하여 지방재정의 상당부분을 차지하게 되면서 국고보조사업에 대한 개혁이 지방분권화의 주요한 과제로 제기되었다.

정부는 국고보조금 정비 방향으로 중앙정부 역할은 지방정부 기능의 보완에 있다는 보충성의 원칙, 보조금의 포괄보조방식을 의미하는 포괄적 지원원칙, 지방정부가 성과관리 강화방식을 구비하는 성과지향적 자기 책임의 원칙, 세 가지를 제시하였다. 이 원칙에 입각하여 국고보조사업 중에 명백한 지방사무, 반복적 집행성격의 시설물 경상운영비 지원사업, 단순한 지방재원보전 성격의 보조, 국고보조의 실익이 낮은 국조보조사업의 기능과 재원이 지방으로 이양되도록 하였다. 국고보조사업으로 남는 사업의 경우는 명백히 국가사무이거나, 국가적으로 꼭 필요하거나 지방이양시 축소가 예상되는 사업, 중앙정부의 정책수립과 밀접히 연계되어 있고 대내외 환경변화에 국가적으로 대처해야 하는 사업 등이 해당되었다(이인재, 2006). 2004년 12월 30일 지방이양된 사업에 대해 분권교부세를 신설(내국세의 0.83%)하여 2009년까지 한시 운영 후 2010년부터 보통교부세로 통합하는 내용을 골자로 하는 지방교부세법 개정안이 본회의를 통과하면서 2005년부터 지방으로 이양된 사업은 분권교부세에 의해 시행되어왔다.

사회복지사업 지방이양의 내용

국 고보조사업은 국고보조 대상사업 유지, 국가균형발전특별회계 대상사업, 지방이양 대상사업의 3가지로 재편되었다. 2004년도 국고보조사업 533개 중 149개 사업이 지방 이양되었으며 국가균형발전특별회계사업으로 이관된 것이 126개 사업, 국고보조사업으로 유지된 것이 247개이고 11개 사업이 폐지되었다. 복지사업의 경우, 보건복지부 소관 국고보조사업 140개 중 67개 사업(5,959억원)이 지방 이양되었는데 이는 전체 지방이양사업 규모의 약 45%(금액으로는 약 62%)에 달하는 것이었다. 보건복지가족부 소관 지방이양사업 67건을 분야별로 보면 노인복지분야 13건, 장애인 분야 24건, 아동분야 4건, 가정복지분야 9건, 기타복지분야 11건, 보건의료분야 6건으로 구성되어 있다(보건복지가족부, 2009).

이들 지방이양사업의 재원이양을 위하여 2005년 한시적으로 지방교부세 내에 분권교부세를 도입하였고 2010년에는 보통교부세로 통합하도록 하였다. 지방교부세는 중앙정부가 세원이 제약되어 있는 지방자치단체의 재정을 지원하는 재정조정장치이다. 지방교부세는 보통교부세와 특별교부세 등으로 구성되어 일반재원으로서 용도에 제약이 없어 지방자치단체의 자주적인 결정에 따라 예산의 편성과 운영이 이루어지게 된다. 분권교부세는 기존 지방교부세 제도의 틀 내에서 보통교부세 불교부단체를 포함하여 지방이양으로 인한 재정적 충격을 최소화하기 위해 도입한 장치로 2005년에서 2009년까지 5년간 한시적으로 운영된다. 분권교부세 규모는 2005년에는 내국세 총액의 0.83%인 6,638억원, 2006년부터는 0.94%로 상향조정되어 2006년 8,369억원, 2007년 9,689억원이었다. 이 분권교부세 총액에서 보건복지분야 67개 사업으로 배분된 분권교부세는 2005년 5,531억원에서 2008년 8,793억원에 이른다.

분권교부세를 교부하는 원칙은 비경상적 수요사업 중 특정 수요사업에 먼저 배분하고 나머지 재원을 경상적 수요사업에 할당하였다. 경상적 수요사업은 계속적인 재정수요를 필요로 하고 객관적인 산식화가 가능한 운영비 등을 필요로 하는 사업이 해당된다. 장애인 분야에서는 20개의 사업이 여기 해당되는데 대표적으로 장애인 복지관 운영, 장애인 직업재활센터와 재가복지센터 등 각종 시설운영사업이 경상적 수요사업에 속한다. 비경상적 수요사업으로는 지역적 특성을 고려할 필요가 있어 일률적으로 교부하는 것이 불합리한 사업이 해당되는데 복지시설 개보수사업, 신축사업, 기능보강 사업 등 14개 사업이 이에 속한다. 장애인 분야에서는 장애인 지역사회 재활시설 차량지원 사업이 일반수요사업에, 장애인복지관 기능보강, 장애인 체육관 기능보강, 장애인 생활시설 운영이 특정수요사업에 속한다.